改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量事關(guān)人體健康安全和綠色發(fā)展。多年來，各地堅持以改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為核心，通過不懈努力，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。但在實踐中，也出現(xiàn)一些地方機械照抄，甚至不切實際提高標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)的現(xiàn)象。筆者認為，必須正確理解“環(huán)境質(zhì)量只能變好不能變壞”的本義，實事求是制定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)和方法，防止不切實際的“高標(biāo)準(zhǔn)”“嚴(yán)要求”，穩(wěn)妥推進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。
評價環(huán)境質(zhì)量要科學(xué)公平
筆者認為，環(huán)境質(zhì)量是指在一個具體的環(huán)境內(nèi)，與社會經(jīng)濟發(fā)展相適宜，對人群生存和繁衍環(huán)境的總體或環(huán)境的某些要素提出的限值要求。環(huán)境質(zhì)量是建立在一定時期健康和環(huán)境功能標(biāo)準(zhǔn)要求上的，以國家劃分的空間、區(qū)域開發(fā)利用功能和保護目標(biāo)相匹配的環(huán)境質(zhì)量底線值為依據(jù)。制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要與一定時期的經(jīng)濟社會水平發(fā)展和健康需求相適應(yīng)。
“環(huán)境質(zhì)量只能變好不能變壞”不能簡單理解為好上加好。首先，這要求環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)區(qū)要強調(diào)治理為主，減少排放，使環(huán)境質(zhì)量向好的方向發(fā)展，不能再加重。其次，環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)區(qū)的污染物排放要控制在環(huán)境容量閾值之內(nèi)，不得造成環(huán)境污染，導(dǎo)致使用功能喪失或環(huán)境質(zhì)量變劣。社會經(jīng)濟發(fā)展是原動力，制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要考慮資源利用程度和環(huán)境治理條件和能力，應(yīng)在確保人類和生態(tài)健康基礎(chǔ)上，參考國際通行標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮國內(nèi)、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和治理技術(shù)水平條件確定環(huán)境質(zhì)量要素的限制值。當(dāng)然，隨著科技進步和生活水平提高，制訂的評價限值也會相應(yīng)發(fā)生變化，有害物質(zhì)含量限值有所降低，人類生存空間環(huán)境質(zhì)量隨之提升。
到底該如何評價環(huán)境質(zhì)量，怎么才能稱之為好？長期以來，不少人認為“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只能變好不能變壞”就是要保持原有環(huán)境質(zhì)量好的狀況，且環(huán)境質(zhì)量要求越高越好。比如，地表水水質(zhì)現(xiàn)狀達到Ⅱ、Ⅲ類水（飲用水源地保護區(qū)）標(biāo)準(zhǔn)，空氣質(zhì)量現(xiàn)狀達到一級標(biāo)準(zhǔn)（自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)），不管區(qū)域、流域規(guī)劃使用功能如何發(fā)生變化，水質(zhì)、空氣環(huán)境質(zhì)量要素評價值就是要保持原來的狀況甚至更好。為此，水質(zhì)不能依據(jù)功能改變?yōu)槌擎?zhèn)集中用水區(qū)、工業(yè)用水區(qū)域而改為執(zhí)行Ⅳ類水體評價標(biāo)準(zhǔn)，空氣質(zhì)量不得因改為工業(yè)園區(qū)而執(zhí)行工業(yè)園區(qū)空氣二級標(biāo)準(zhǔn)，海域即使規(guī)劃為港口碼頭也要按照現(xiàn)狀一級水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進行評價和管控，確保環(huán)境質(zhì)量不下降。區(qū)域、流域即便規(guī)劃為生產(chǎn)、生活功能使用，只要有人為活動增加排污量就容易超出環(huán)境現(xiàn)狀值，所以不得增加排污，否則環(huán)境質(zhì)量就被視為變差、不達標(biāo)。筆者認為，有些地方對“環(huán)境質(zhì)量只能變好不能變差”的理解認識還有偏差，這對于過去資源開發(fā)強度低、經(jīng)濟發(fā)展落后、城鎮(zhèn)化率低、生活維系低水平的地方會造成一定影響。實際上，碼頭港口海域執(zhí)行自然保護區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)用水功能執(zhí)行飲用水水源地保護區(qū)標(biāo)準(zhǔn)完全不必要也不合理，將限制流域、區(qū)域規(guī)劃功能調(diào)整和使用，阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)。
過去因沒有科學(xué)、實事求是地處理保護和發(fā)展關(guān)系的案例不少。比如，一些地方片面強調(diào)飲用水生態(tài)安全，照搬飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范，沒有進行充分經(jīng)濟、技術(shù)、社會風(fēng)險可行性論證，將城鎮(zhèn)建成區(qū)或規(guī)劃生產(chǎn)生活區(qū)的水域、岸線劃入水源地一級、二級保護區(qū)，極大限制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和項目建設(shè)實施。為減緩矛盾，地方政府不得不反復(fù)對飲用水水源地保護區(qū)范圍進行調(diào)整、壓縮，政府指令朝令夕改，公信力也受到挑戰(zhàn)。
以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境監(jiān)管措施，就是要通過環(huán)境容量確定污染物排放總量。環(huán)境容量大的區(qū)域、流域，根據(jù)資源開發(fā)利用規(guī)劃和項目建設(shè)環(huán)境影響評價預(yù)測，控制排放量，確保排放污染物后環(huán)境功能質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不下降，回歸排放污染物總量管理制度本義。制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和考核質(zhì)量指標(biāo)不是越嚴(yán)越好，保護與發(fā)展必須協(xié)調(diào)同步，既要科學(xué)規(guī)范又要符合實際情況，實現(xiàn)差別化環(huán)境管理。
環(huán)境質(zhì)量只能變好不能變壞，是要求環(huán)境質(zhì)量不斷改善，本義是原區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)，開發(fā)建設(shè)不得造成環(huán)境質(zhì)量變差，環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)的區(qū)域流域，開發(fā)建設(shè)不得降低原來評價標(biāo)準(zhǔn)。筆者認為，國家標(biāo)準(zhǔn)值就是底線，也是評價的依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)以外僅是參考，不宜作為評判結(jié)果。
舉個例子，某河流監(jiān)測斷面，按照環(huán)境功能執(zhí)行Ⅲ類水，現(xiàn)監(jiān)測值很低，可以達到Ⅰ類限制值，應(yīng)該評價為Ⅲ類達標(biāo)，不能人為改變功能按照Ⅰ類評價。同理，某城市集中飲用水水源地在城區(qū)流域，劃分為水源地一級、二級保護區(qū)，分別執(zhí)行水質(zhì)Ⅱ類和Ⅲ類質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因城鎮(zhèn)化建設(shè)擴大城區(qū)建設(shè)范圍，將水源地上移，建立新的飲用水水源地保護區(qū)，原水源地保護區(qū)取消，功能定位為一般工業(yè)用水和景觀用水，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)改為Ⅳ類，既騰出環(huán)境容量，擴大城區(qū)經(jīng)濟和人口總量，也滿足環(huán)境質(zhì)量考核目標(biāo)要求。近岸海域規(guī)劃為港口，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行功能相應(yīng)的海水水質(zhì)四類標(biāo)準(zhǔn)而非原規(guī)劃功能或一類、二類現(xiàn)狀值進行評價考核。
筆者認為，規(guī)劃或開發(fā)使用功能決定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而非環(huán)境現(xiàn)狀值控制功能的規(guī)劃和使用。環(huán)境超標(biāo)區(qū)域流域開發(fā)利用強度超過生態(tài)承載力，必須通過強化綜合治理達到使用功能下的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，需要采取倍量、數(shù)倍量削減排放污染物，逐步實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善；原來環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)流域區(qū)域，根據(jù)達標(biāo)區(qū)環(huán)境容量控制區(qū)域新增污染物排放，實現(xiàn)經(jīng)濟有序發(fā)展，環(huán)境質(zhì)量不惡化、標(biāo)準(zhǔn)不降低。
