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自然資源部關(guān)于《耕地保護(hù)法（草案）》

（征求意見稿）公開征求意見的公告

　　為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，健全完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，根據(jù)全國人大常委會和國務(wù)院立法計劃，自然資源部起草了《耕地保護(hù)法（草案）》（征求意見稿）。按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，現(xiàn)將征求意見稿及其說明公布，征求社會各界意見。公眾可以登錄自然資源部門戶網(wǎng)站（http://www.mnr.gov.cn）查閱征求意見稿及其說明。有關(guān)意見建議可以在2022年10月5日前通過電子郵件方式發(fā)送至：fgzqyj@mail.mnr.gov.cn。

自然資源部

2022年9月5日

附件 :

1. 《耕地保護(hù)法（草案）》（征求意見稿）.doc PDF版下載
2. 關(guān)于《耕地保護(hù)法（草案）》（征求意見稿）的說明 .doc PDF版下載

附件1

耕地保護(hù)法（草案）

（征求意見稿）

第一章總則

第一條【立法宗旨】為了加強耕地保護(hù)，保障國家糧食安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。

第二條【基本國策】十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地是我國的基本國策。

國家實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度。

第三條【適用范圍】耕地的保護(hù)、利用和監(jiān)督管理等活動，適用本法。

本法所稱耕地，是指利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)作物，每年可以種植一季及一季以上的土地。

本法所稱永久基本農(nóng)田，是指按照一定時期人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的不得擅自占用或者改變用途，實行特殊保護(hù)的耕地。

第四條【耕地保護(hù)原則】國家堅持科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、從嚴(yán)管控、用養(yǎng)結(jié)合的耕地保護(hù)原則，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高、生態(tài)功能穩(wěn)定。

第五條【職責(zé)分工】國務(wù)院自然資源主管部門會同國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水行政等部門負(fù)責(zé)全國耕地保護(hù)、利用和監(jiān)督管理工作。

縣級以上地方人民政府及其自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水行政等有關(guān)部門依照本法規(guī)定的職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)、利用和監(jiān)督管理工作。

第六條【科技創(chuàng)新與表彰獎勵】國家鼓勵耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地方面的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新與進(jìn)步，支持采用先進(jìn)的技術(shù)手段，提高耕地保護(hù)水平。

在耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地以及有關(guān)科學(xué)研究等方面成績顯著的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予獎勵。

第二章耕地布局與規(guī)劃

第七條【耕地保護(hù)在國土空間規(guī)劃中的優(yōu)先序】編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅持耕地保護(hù)優(yōu)先，將耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)作為規(guī)劃的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積，并依法向社會公開。

第八條【規(guī)劃傳導(dǎo)】下級國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)逐級分解落實上級國土空間規(guī)劃確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積。

第九條【落實省級耕地保護(hù)目標(biāo)】省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國土空間規(guī)劃，確保國土空間規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，新開墾耕地不足以補充所占耕地，或者受資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補充耕地能力嚴(yán)重不足的省、自治區(qū)，由于實施國家重大建設(shè)項目造成補充耕地缺口的，可以向國務(wù)院申請補充耕地國家統(tǒng)籌，易地開墾數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/span>

第十條【國土空間基礎(chǔ)信息平臺】縣級以上地方人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)將耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積以及布局安排等納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”，并及時更新，對耕地和永久基本農(nóng)田變動情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管和評估預(yù)警。

第十一條【耕地調(diào)查監(jiān)測評價制度】國家建立耕地資源調(diào)查、監(jiān)測、評價制度。縣級以上地方人民政府自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門依法定期組織開展耕地資源調(diào)查和日常監(jiān)測，掌握耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)狀況以及利用變化狀況，并開展分析評價。

國務(wù)院自然資源主管部門根據(jù)自然地理格局和分區(qū)，對耕地資源質(zhì)量進(jìn)行分類評價、分等定級，結(jié)果作為跨區(qū)域耕地占補平衡、永久基本農(nóng)田劃定等工作的依據(jù)。

耕地資源調(diào)查監(jiān)測、評價標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程由國務(wù)院自然資源主管部門會同國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門制定。

縣級以上地方人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依法定期組織開展耕地后備資源調(diào)查，掌握耕地后備資源潛力。

第十二條【權(quán)屬登記】耕地上依法設(shè)立并登記的土地承包經(jīng)營權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)利受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。

永久基本農(nóng)田的位置、范圍、面積等信息，應(yīng)當(dāng)在不動產(chǎn)登記簿和證書上予以記載。

第三章永久基本農(nóng)田

第十三條【永久基本農(nóng)田劃定范圍】國家實行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度。下列耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田:

（一）經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；

（二）黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地；

（三）蔬菜生產(chǎn)基地；

（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田內(nèi)的耕地；

（五）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田和已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田范圍內(nèi)的耕地；0

（六）國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地。

各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實際情況規(guī)定。

第十四條【不得劃為永久基本農(nóng)田范圍】下列耕地不得劃為永久基本農(nóng)田：

（一）根據(jù)國家規(guī)定需要退耕還林、還牧、還草、還湖的耕地；

（二）坡度大于25度且未采取水土保持措施的耕地；

（三）因生產(chǎn)建設(shè)或者自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀且不能恢復(fù)耕種的耕地、河道兩岸堤防范圍內(nèi)不適宜或者難以穩(wěn)定利用的耕地；

（四）嚴(yán)重污染納入農(nóng)用地嚴(yán)格管控且無法恢復(fù)治理的耕地；

（五）位于自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的耕地；

（六）國務(wù)院規(guī)定不得劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地。

第十五條【永久基本農(nóng)田劃定實施】永久基本農(nóng)田劃定以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門組織實施。

永久基本農(nóng)田劃定成果，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門驗收確認(rèn)。

永久基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程由國務(wù)院自然資源主管部門會同國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定。

第十六條【永久基本農(nóng)田入庫、公告】永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)在縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間規(guī)劃中標(biāo)明具體位置，并落實到地塊，納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。

縣級人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)建立本行政區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田檔案，明確保護(hù)責(zé)任，并抄送同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會公告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。任何單位和個人不得破壞或者擅自改變永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志。

第十七條【永久基本農(nóng)田不得擅自占用】永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，不得擅自占用或者改變用途。嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整國土空間規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。

第十八條【永久基本農(nóng)田建設(shè)】縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，穩(wěn)定永久基本農(nóng)田規(guī)模布局，提升永久基本農(nóng)田質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境。

推進(jìn)永久基本農(nóng)田集中連片整治，通過土地開發(fā)整理復(fù)墾和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，促進(jìn)零星分散的永久基本農(nóng)田集中連片。整治涉及永久基本農(nóng)田布局調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)編制調(diào)整方案，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)審核，按法定程序修改相應(yīng)的國土空間規(guī)劃。

國家提倡和鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對其經(jīng)營的永久基本農(nóng)田施用有機肥料，合理施用化肥和農(nóng)藥。利用永久基本農(nóng)田從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個人應(yīng)當(dāng)保持和培肥地力。

第十九條【永久基本農(nóng)田利用】永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)重點用于糧食生產(chǎn)。禁止將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等其他農(nóng)用地。

第四章耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地管制

第二十條【耕地“進(jìn)出平衡”制度】嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等，確需將永久基本農(nóng)田以外的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)按照“出多少，進(jìn)多少”的原則，通過將其他農(nóng)用地整治為耕地等方式，補充同等數(shù)量質(zhì)量的耕地。但國家安排的生態(tài)退耕和自然災(zāi)害毀損難以復(fù)耕、河湖水面自然擴大導(dǎo)致永久淹沒等自然因素造成耕地減少的除外。

本法所稱農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地是指種植、養(yǎng)殖設(shè)施以及直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活服務(wù)的鄉(xiāng)村道路等對地表耕作層造成破壞的用地。

第二十一條【“進(jìn)出平衡”實施】縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌耕地和其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的安排，落實耕地補充資金與任務(wù)。耕地補充應(yīng)當(dāng)首先在縣域范圍內(nèi)落實，縣域范圍內(nèi)無法落實的，在市域范圍內(nèi)落實；市域范圍內(nèi)仍無法落實的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實。

第二十二條【“進(jìn)出平衡”要求】確需將永久基本農(nóng)田以外的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇質(zhì)量較低、零星分散、難以長期穩(wěn)定利用的耕地。不得通過將平原、壩區(qū)、城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的方式，規(guī)避非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地補充責(zé)任。

將其他農(nóng)用地整治為耕地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇土壤條件和水利設(shè)施配套較好、集中連片的其他農(nóng)用地，不得破壞生態(tài)環(huán)境、造成水土流失等。

第二十三條【“進(jìn)出平衡”考核】國務(wù)院自然資源主管部門依據(jù)年度國土變更調(diào)查形成的耕地調(diào)查監(jiān)測評價結(jié)果，對各省、自治區(qū)、直轄市落實耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的耕地補充情況進(jìn)行考核。

第二十四條【優(yōu)化耕地與林地、園地空間布局】國家鼓勵依據(jù)國土空間規(guī)劃，在生態(tài)穩(wěn)定的荒山荒坡上種植果樹、林木，同步將平原地區(qū)種植條件好的林地、園地恢復(fù)為耕地，實現(xiàn)空間置換、布局優(yōu)化。

第二十五條【農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地】農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地不得改變用途，不再使用的，應(yīng)當(dāng)按照因地制宜的原則，優(yōu)先恢復(fù)成耕地。

第二十六條【耕地種植用途管控】國家建立耕地種植用途管控制度，具體辦法由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定。

縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)落實耕地種植用途管控要求，采取措施加強種植管理，強化對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)范引導(dǎo)和監(jiān)管。

第五章建設(shè)占用耕地管制

第二十七條【耕地占用原則和禁止規(guī)定】非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土、挖湖造景、建設(shè)綠化帶、種植草皮等。禁止在永久基本農(nóng)田上堆放固體廢棄物、建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電等污染類項目或者進(jìn)行其他破壞永久基本農(nóng)田的活動。

第二十八條【耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批】建設(shè)占用土地，涉及耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。在國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)國土空間規(guī)劃的機關(guān)或者其授權(quán)的機關(guān)批準(zhǔn)。

在國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

第二十九條【建設(shè)占用耕地論證】建設(shè)項目確需占用國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的耕地的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國土空間規(guī)劃“一張圖”開展選址選線。省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門，根據(jù)本地區(qū)自然地理條件和耕地分布情況，區(qū)分項目類型，按照建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約用地要求，科學(xué)確定項目總用地規(guī)模中耕地和永久基本農(nóng)田占比上限。

建設(shè)單位在建設(shè)項目可行性研究階段，應(yīng)當(dāng)對占用耕地的必要性、合理性和用地規(guī)模進(jìn)行分析論證，進(jìn)行多方案比選，采用占用耕地少，節(jié)約集約用地水平達(dá)到同行業(yè)先進(jìn)水平的建設(shè)方案，并編制節(jié)約集約用地專章作為建設(shè)項目用地預(yù)審審查內(nèi)容，審查后的內(nèi)容納入項目可行性研究報告或項目申請報告。

第三十條【建設(shè)占補平衡】國家實行建設(shè)占用耕地補充制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，補多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)補充與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍]有條件補充或者補充的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費或者耕地補充費用，專款用于補充新的耕地；占用永久基本農(nóng)田的，按兩倍繳納。所需費用作為建設(shè)項目用地成本納入建設(shè)項目工程概算。

農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，不得占用永久基本農(nóng)田；確需占用永久基本農(nóng)田以外耕地的，由縣級人民政府落實補充耕地，不得向農(nóng)村村民收取耕地開墾費或者補充耕地費用，補充耕地可以優(yōu)先通過組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實施土地開發(fā)整理復(fù)墾等方式落實。

第三十一條【占補平衡補充耕地備案、公開】省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門負(fù)責(zé)核定本行政區(qū)域內(nèi)用于建設(shè)占用補充的耕地，并向國務(wù)院自然資源主管部門備案。補充耕地項目和地塊信息應(yīng)當(dāng)主動公開發(fā)布，接受社會監(jiān)督。

第三十二條【臨時占用耕地】建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時用地的，應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地，避讓永久基本農(nóng)田。臨時用地確需占用永久基本農(nóng)田的，必須能夠恢復(fù)原種植條件。

臨時使用耕地的土地使用者應(yīng)當(dāng)按照法定程序申請臨時用地，并編制土地復(fù)墾方案，由市級以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。占用耕地的臨時用地應(yīng)當(dāng)按照臨時用地合同約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，到期后應(yīng)當(dāng)及時復(fù)墾為耕地。

第三十三條【土地開發(fā)復(fù)墾整理】縣級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國土空間規(guī)劃，組織對未利用地進(jìn)行開發(fā)，對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀耕地進(jìn)行復(fù)墾，對閑散地和廢棄地等進(jìn)行整理。

實施土地開發(fā)復(fù)墾整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，開展必要的灌溉及排水設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護(hù)林等配套設(shè)施建設(shè)涉及少量占用或優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的，應(yīng)當(dāng)在項目區(qū)內(nèi)補足；難以補足的，在縣域范圍內(nèi)同步落實補劃任務(wù)。

土地開發(fā)復(fù)墾整理等新增加的耕地可以用作建設(shè)占用耕地的補充。

第三十四條【增存掛鉤與增違掛鉤】國家建立建設(shè)用地增量安排與消化存量掛鉤、新增建設(shè)用地與違法占用耕地掛鉤等約束機制，減少非農(nóng)業(yè)建設(shè)對耕地的占用，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。具體辦法由國務(wù)院自然資源主管部門制定。

第六章耕地質(zhì)量

第三十五條【耕地質(zhì)量建設(shè)評價】國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)耕地質(zhì)量建設(shè)工作，建立耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)立地條件、土壤結(jié)構(gòu)、理化性狀、養(yǎng)分狀況、土壤健康狀況和土壤管理等方面開展耕地質(zhì)量評價。

縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同同級自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門建立耕地質(zhì)量長期定位監(jiān)測網(wǎng)點，對本行政區(qū)耕地質(zhì)量變化情況進(jìn)行監(jiān)測，定期向本級人民政府提出耕地地力變化狀況報告以及相應(yīng)的地力保護(hù)措施，并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供施肥指導(dǎo)服務(wù)。

前款所稱耕地質(zhì)量，是指由田間基礎(chǔ)設(shè)施、耕地地力和土壤健康狀況等構(gòu)成的滿足農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)產(chǎn)出和質(zhì)量安全的能力。

第三十六條【耕地開墾】國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)耕地后備資源調(diào)查評價結(jié)果，確定耕地開墾適宜區(qū)域。禁止在國土空間規(guī)劃確定的禁止開墾范圍內(nèi)開墾耕地。

縣級以上人民政府依據(jù)國土空間規(guī)劃，制定開墾耕地計劃，在耕地開墾適宜區(qū)域組織實施開墾耕地，并建立管護(hù)機制，明確管護(hù)主體，落實管護(hù)責(zé)任和管護(hù)經(jīng)費，加強培肥改良和土壤熟化提質(zhì)，確保耕地長期穩(wěn)定利用。開墾耕地后依法發(fā)包或者配置使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在合同中約定耕地管護(hù)的權(quán)利義務(wù)。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)組織自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對開墾的耕地進(jìn)行驗收，確保開墾的耕地落實到地塊，劃入永久基本農(nóng)田的還應(yīng)當(dāng)納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。

第三十七條【耕作層剝離】縣級以上地方人民政府可以要求建設(shè)占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。

建設(shè)項目經(jīng)批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對耕作層土壤進(jìn)行剝離，剝離的土壤應(yīng)當(dāng)就近用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良、被污染耕地的治理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地復(fù)墾等。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)制定剝離土壤的再利用方案，報自然資源主管部門備案。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。

第三十八條【高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)】國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)全國國土空間規(guī)劃，編制全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，明確建設(shè)任務(wù)和布局。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在永久基本農(nóng)田上開展。

各省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，逐級分解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，落實到地塊，并按照規(guī)定向社會公布。

第三十九條【耕地連片和節(jié)水灌溉】縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，推進(jìn)耕地集中連片建設(shè)，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善耕地種植條件。

國家鼓勵因地制宜開展農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，發(fā)展節(jié)水灌溉。

第四十條【輪作休耕與新技術(shù)運用】國家建立耕地輪作休耕制度，耕地應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行輪作休耕。鼓勵在水資源超載地區(qū)開展輪作休耕。

國家支持現(xiàn)代耕作技術(shù)應(yīng)用，支持推廣糧食生產(chǎn)綠色高質(zhì)高效技術(shù)，在適宜區(qū)域廣泛推行保護(hù)性耕作模式，促進(jìn)耕地用養(yǎng)結(jié)合，保持和提升耕地地力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)落實耕地保護(hù)責(zé)任，防止耕地質(zhì)量下降和造成耕地生態(tài)環(huán)境損害。

國家鼓勵選育、種植耐鹽堿糧食作物等方面的科技創(chuàng)新，促進(jìn)鹽堿地等耕地后備資源保護(hù)和綜合利用。

第四十一條【黑土地保護(hù)】國家對黑土地實行特殊保護(hù)。黑土地的保護(hù)、利用和相關(guān)治理、修復(fù)等活動，適用《黑土地保護(hù)法》的規(guī)定。

第七章耕地生態(tài)

第四十二條【生態(tài)退耕】生態(tài)退耕應(yīng)當(dāng)按照國家計劃組織實施。下列耕地可以納入生態(tài)退耕范圍：

（一）坡度大于25度且未采取水土保持措施的耕地；

（二）不能實現(xiàn)水土保持或者重要水源地15—25度坡耕地；

（三）嚴(yán)重沙化、荒漠化和石漠化的耕地；

（四）嚴(yán)重污染且無法修復(fù)的耕地；

（五）移民搬遷后確實無法耕種的耕地。

（六）國務(wù)院規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)退出的耕地。

生態(tài)退耕后的土地，不得擅自轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。禁止擅自將永久基本農(nóng)田、土地整理新增耕地和坡改梯耕地等納入生態(tài)退耕范圍。

第四十三條【耕地污染監(jiān)測與防控】縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同同級生態(tài)環(huán)境、自然資源等主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)耕地環(huán)境污染狀況進(jìn)行監(jiān)測和評估。

地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)種植，合理施用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品，開展廢舊農(nóng)用薄膜再利用，加強農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理。向耕地提供肥料和作為肥料的城鎮(zhèn)垃圾、城鎮(zhèn)污水處理廠污泥等應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，耕地灌溉用水應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，防止土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品污染。禁止將不符合農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的固體廢物、廢水施入耕地。

第四十四條【耕地污染處置】因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成或者可能造成耕地環(huán)境污染事故的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)立即采取措施處理，并向當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘呱鷳B(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等主管部門報告。耕地污染責(zé)任人承擔(dān)耕地修復(fù)的義務(wù)，責(zé)任人不明確或者有爭議的，由受污染耕地所在地的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門根據(jù)《土壤污染防治法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。

第四十五條【耕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)】國家建立耕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度，鼓勵采取工程、生物、物理等措施，防治耕地退化，加強生物多樣性保護(hù)，恢復(fù)和提升耕地生態(tài)質(zhì)量和功能，維持生態(tài)系統(tǒng)整體穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

第四十六條【社會資本參與】國家鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與耕地保護(hù)和修復(fù)，按照“誰投資、誰受益”的原則，保護(hù)社會投資者的合法權(quán)益。

第四十七條【耕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)】國家支持在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，開展多樣化的耕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑探索。

第八章監(jiān)督管理

第四十八條【黨政同責(zé)】國家實行耕地保護(hù)黨政同責(zé)。

省、自治區(qū)、直轄市黨委、人民政府對本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人，對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積以及耕地質(zhì)量和生態(tài)負(fù)責(zé)。

地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將耕地保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，并按年度向同級人民代表大會及其常務(wù)委員會報告工作情況。

國家建立耕地保護(hù)田長制，實行耕地保護(hù)網(wǎng)格化管理。

第四十九條【耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核】國家建立耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度。耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果列為地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人綜合考核評價、任期目標(biāo)責(zé)任制考核和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內(nèi)容。

國務(wù)院與省、自治區(qū)、直轄市人民政府簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。國務(wù)院組織自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)計等有關(guān)部門對省、自治區(qū)、直轄市的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)落實情況進(jìn)行考核。縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，與下一級人民政府簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，對下一級人民政府耕地保護(hù)情況進(jìn)行考核。

第五十條【耕地所有權(quán)人和使用權(quán)人等的責(zé)任】國有耕地所有者職責(zé)履行主體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包人等耕地權(quán)利人有保護(hù)和合理利用耕地的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照耕地用途管制要求使用耕地，保證耕地資源的可持續(xù)利用。耕地的發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)在土地承包合同、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同中，明確實際經(jīng)營人保護(hù)耕地、按照耕地用途管制要求使用耕地的義務(wù)。

耕地權(quán)利人發(fā)現(xiàn)擅自改變耕地用途、損害耕地等行為的，有權(quán)制止，并向縣級以上人民政府自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境主管部門提出檢舉和控告。

第五十一條【國有耕地保護(hù)責(zé)任】國家所有的耕地可以依法由單位和個人承包經(jīng)營。國有耕地所有者職責(zé)履行主體應(yīng)當(dāng)與承包人簽訂承包經(jīng)營合同，明確約定耕地保護(hù)責(zé)任，并監(jiān)督其履行。

為了公共利益需要，確需占用國有耕地的，依法辦理國有耕地收回手續(xù)，并對承包人等土地權(quán)利人給予合理補償；轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

第五十二條【耕地保護(hù)補償】國家建立耕地保護(hù)補償制度，對耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任完成好、糧食產(chǎn)量和糧食商品率高的地區(qū)和承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織、國有農(nóng)場等給予獎補。具體辦法由國務(wù)院另行制定。縣級以上地方人民政府可以根據(jù)實際，建立本地區(qū)耕地保護(hù)補償制度。

耕地轉(zhuǎn)為其他用途或者拋荒的，不納入耕地保護(hù)補償范圍。

第五十三條【耕地保護(hù)督察】國家自然資源督察機構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市以及國務(wù)院確定的城市黨委和人民政府下列耕地保護(hù)情況進(jìn)行督察：

（一）國家有關(guān)耕地保護(hù)重大決策部署落實情況；

（二）耕地保護(hù)法律、法規(guī)執(zhí)行情況；

（三）耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實情況；

（四）永久基本農(nóng)田保護(hù)情況；

（五）補充耕地情況；

（六）耕地違法行為制止查處情況；

（七）其他耕地保護(hù)情況。

第五十四條【耕地保護(hù)督察措施】國家自然資源督察機構(gòu)開展耕地保護(hù)督察，有權(quán)向有關(guān)單位和個人了解督察事項相關(guān)情況，可以查閱、復(fù)制、提取涉及督察事項的有關(guān)材料，要求就涉及督察事項的問題做出解釋說明等。

有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)支持、配合督察機構(gòu)工作，按照耕地保護(hù)督察工作要求，及時提供相關(guān)材料，并對提供材料的真實性和完整性負(fù)責(zé)，不得拒絕、拖延、謊報、瞞報。

第五十五條【督察整改】被督察的地方落實國家耕地保護(hù)重大決策部署不力，或者違反耕地保護(hù)法律法規(guī)的，國家自然資源督察機構(gòu)可以向被督察的地方下達(dá)督察意見，向社會進(jìn)行公開通報，約談被督察的地方有關(guān)負(fù)責(zé)人或者采取其他相關(guān)督察措施。被督察的地方應(yīng)當(dāng)落實整改主體責(zé)任，認(rèn)真組織整改，并及時報告整改情況。國務(wù)院有關(guān)主管部門對地方整改情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。被督察的地方落實耕地保護(hù)督察意見不力的，國家自然資源督察機構(gòu)可以責(zé)令限期整改，限期整改期間，暫停該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批。

第五十六條【督察結(jié)果運用】耕地保護(hù)督察的結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、獎懲任免的參考依據(jù)。

國家自然資源督察機構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定，可以將耕地保護(hù)督察意見抄送紀(jì)檢監(jiān)察、審計等有關(guān)機關(guān)；可以向任免機關(guān)、單位或者紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)移送有關(guān)問題線索，由任免機關(guān)、單位或者紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)依紀(jì)依規(guī)依法處理。

第五十七條【案件移交】縣級以上人民政府自然資源主管部門發(fā)現(xiàn)涉嫌耕地保護(hù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時將案件移送公安機關(guān)，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時審查處理。

公安機關(guān)在耕地保護(hù)犯罪案件偵查過程中，商請有關(guān)主管部門提供檢驗結(jié)論、認(rèn)定意見，對解決涉及耕地專門性問題進(jìn)行協(xié)助的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時提供，予以協(xié)助。

耕地種植條件破壞認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和案件移送相關(guān)辦法由國務(wù)院自然資源主管部門會同國務(wù)院公安、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等主管部門制定。

第五十八條【公益訴訟】違反本法規(guī)定破壞耕地，導(dǎo)致國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定提起公益訴訟。

第九章法律責(zé)任

第五十九條【地方各級政府責(zé)任】本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積未達(dá)到保護(hù)面積目標(biāo)的，對按照本法規(guī)定承擔(dān)耕地保護(hù)主體責(zé)任的主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)。

第六十條【行政機關(guān)與行政工作人員的責(zé)任】地方各級人民政府負(fù)有耕地保護(hù)職責(zé)的有關(guān)部門違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過或者降級處分：

（一）非法批準(zhǔn)占用、使用耕地的；

（二）永久基本農(nóng)田劃定不實且拒不整改的；

（三）通過擅自調(diào)整縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的；

（四）建設(shè)占用或者轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，落實耕地補充不到位或者弄虛作假的；

（五）違反本法規(guī)定實施生態(tài)退耕的；

（六）違規(guī)在禁止開墾區(qū)域開墾耕地的；

（七）擅自改變耕地和永久基本農(nóng)田用途的；

（八）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第六十一條【非法占用耕地的責(zé)任】未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的耕地，對違反國土空間規(guī)劃的，限期拆除在非法占用的耕地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)耕地種植條件，對符合國土空間規(guī)劃的，沒收在非法占用的耕地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處以非法占用耕地每平方米300元以上1000元以下的罰款。

對尚可采取改正措施的，責(zé)令限期改正，逾期不改正，依照前款處罰。

第六十二條【非法占用耕地造成種植條件破壞的責(zé)任】違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上挖砂、采石、采礦、取土、挖湖造景、建設(shè)綠化帶、種植草皮等造成種植條件破壞的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處耕地開墾費5倍以上10倍以下的罰款。

第六十三條【農(nóng)村村民非法占用耕地建住宅的責(zé)任】農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用耕地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依法處罰。對符合國土空間規(guī)劃且符合宅基地使用條件的，責(zé)令改正；對符合國土空間規(guī)劃但不符合宅基地使用條件的，責(zé)令退還非法占用的耕地，在非法占用的耕地上新建的房屋由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處置；對不符合國土空間規(guī)劃的，責(zé)令退還非法占用的耕地，限期拆除在非法占用的耕地上新建的房屋。

超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)多占的耕地，以非法占用土地論處。

第六十四條【拒絕復(fù)墾臨時用地的責(zé)任】違反本法第三十二條規(guī)定，臨時占用耕地到期后未及時復(fù)墾為耕地，恢復(fù)原種植條件的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令繳納復(fù)墾費，專項用于耕地復(fù)墾，可以處以土地復(fù)墾費2倍以上5倍以下罰款，并由縣級以上人民政府自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為完成復(fù)墾，恢復(fù)種植條件。

第六十五條【轉(zhuǎn)變永久基本農(nóng)田用途的責(zé)任】違反本法規(guī)定，將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等其他農(nóng)用地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照本法第六十二條和《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰。

第六十六條【農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者責(zé)任】農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者未盡到耕地保護(hù)責(zé)任，造成耕地質(zhì)量等級下降的，取消耕地保護(hù)補貼；對耕地生態(tài)環(huán)境造成損害的，依法承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

第六十七條【破壞永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志的責(zé)任】違反本法規(guī)定，破壞或者擅自改變永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府責(zé)令恢復(fù)原狀，可以處20000元以下罰款。

第六十八條【拒絕自行拆除復(fù)耕的責(zé)任】依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的耕地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)耕地種植條件的，項目單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除并恢復(fù)種植條件；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止，并處以罰款。

第六十九條【耕地污染的責(zé)任】違反本法規(guī)定，造成耕地污染等行為的查處，適用《土壤污染防治法》相關(guān)規(guī)定。

第七十條【民事責(zé)任】因污染耕地等行為造成他人財產(chǎn)或者人身損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染耕地造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。

耕地污染等行為引起的民事糾紛，當(dāng)事人可以向縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門申請調(diào)解處理，也可以向人民法院提起訴訟。

第七十一條【刑事責(zé)任】違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第十章附則

第七十二條【實施日期】本法自年月日起施行。

附件2

關(guān)于《耕地保護(hù)法（草案）》

（征求意見稿）的說明

一、立法的必要性

黨中央、國務(wù)院始終高度重視耕地保護(hù)工作。習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示，強調(diào)“保障國家糧食安全的根本在耕地”“堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。2021年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上提出“耕地保護(hù)要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。2022年3月，習(xí)近平總書記在看望全國政協(xié)農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員時強調(diào)“要采取‘長牙齒’的硬措施，全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護(hù)責(zé)任”。李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志也多次就耕地保護(hù)作出重要批示，提出工作要求。

當(dāng)前，受新冠肺炎疫情、俄烏沖突等因素影響，國際環(huán)境不穩(wěn)定性不確定性明顯增強，糧食安全和耕地保護(hù)的極端重要性進(jìn)一步凸顯。2021年公布的國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果顯示，全國層面較好實現(xiàn)了國家規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)，但“二調(diào)”以來的10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝，必須采取有針對性的措施加以改進(jìn)。現(xiàn)行《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)確立了耕地保護(hù)的基本制度，但是當(dāng)前嚴(yán)峻的形勢也反映出現(xiàn)行法律法規(guī)體系存在缺乏統(tǒng)籌集成、有效銜接和與時俱進(jìn)等一些弊端，亟需加快完善。近年來，許多全國人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者呼吁開展專門的耕地保護(hù)立法，全國人大常委會、國務(wù)院已將《耕地保護(hù)法》列入2022年立法工作計劃。

二、起草過程

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，自然資源部2021年4月啟動了耕地保護(hù)立法工作，組建了立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)的重要指示精神，在對現(xiàn)行耕地保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，深入研究解決重點問題，開展了11個方面的專題研究和相關(guān)調(diào)研，起草了草案初稿，先后征求了省級自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關(guān)中央和國家機關(guān)的意見，并聽取了部分專家學(xué)者的意見。在此基礎(chǔ)上，修改形成了草案征求意見稿。

三、起草思路和主要內(nèi)容

草案以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅決貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于糧食安全和耕地保護(hù)的重要指示批示精神。堅持以下起草原則：一是貫徹黨中央精神。貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)、統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)、節(jié)約集約用地的一攬子決策部署，按照數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)方針設(shè)置框架和章節(jié)內(nèi)容。二是堅持問題導(dǎo)向。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，聚焦耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等耕地保護(hù)面臨的突出問題，進(jìn)一步壓實有關(guān)部門和地方黨委、政府以及集體經(jīng)濟(jì)組織等社會主體耕地保護(hù)責(zé)任。三是堅持系統(tǒng)觀念。在保持現(xiàn)行耕地保護(hù)制度總體穩(wěn)定基礎(chǔ)上，將成熟的改革實踐上升為法律制度，進(jìn)一步健全完善耕地保護(hù)的激勵和約束制約，統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

草案共10章72條，明確耕地保護(hù)基本原則、耕地保護(hù)在國土空間規(guī)劃中的優(yōu)先序、永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)要求、耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和建設(shè)占用耕地管控、耕地質(zhì)量、耕地生態(tài)、監(jiān)督管理等方面的主要制度。

四、需要重點說明的幾個問題

（一）關(guān)于耕地保護(hù)的基本原則

憲法明確，十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地是我國的基本國策。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》提出，加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。草案貫徹習(xí)近平總書記的重要指示，明確國家實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度；進(jìn)一步將耕地“三位一體”保護(hù)的新要求上升為法律制度，確立科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、從嚴(yán)管控、用養(yǎng)結(jié)合的耕地保護(hù)原則，和耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高、生態(tài)功能穩(wěn)定的耕地保護(hù)目標(biāo)。（第二條、第四條）

（二）關(guān)于耕地保護(hù)在國土空間規(guī)劃中的優(yōu)先序

建立國土空間規(guī)劃體系是黨中央、國務(wù)院作出的重要決策部署。《土地管理法》《土地管理法實施條例》明確國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類國土空間布局，突出耕地保護(hù)的優(yōu)先序，草案明確國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅持耕地保護(hù)優(yōu)先，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。（第七條）

（三）關(guān)于永久基本農(nóng)田劃定

《土地管理法》《黑土地保護(hù)法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)對永久基本農(nóng)田劃定作出了明確規(guī)定，國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定提出劃定永久基本農(nóng)田的技術(shù)要求。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和工作要求，草案明確應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田的6種情形，包括經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地；蔬菜生產(chǎn)基地等。在此基礎(chǔ)上，草案進(jìn)一步統(tǒng)籌耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，明確了不得劃入永久基本農(nóng)田的范圍，根據(jù)國家規(guī)定需要退耕還林、還牧、還草、還湖的耕地等6類耕地不得劃為永久基本農(nóng)田。（第十三條、第十四條）

（四）關(guān)于耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的管控要求

國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，“二調(diào)”以來耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝，是耕地減少的主要原因。

2021年新修訂的《土地管理法實施條例》提出，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地等其他農(nóng)用地。為此，草案進(jìn)一步明確管控規(guī)則:一是明確“進(jìn)出平衡”的原則，禁止將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等，確需將永久基本農(nóng)田以外的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)按照“出多少，進(jìn)多少”的原則，通過將其他農(nóng)用地整治為耕地等方式，補充同等數(shù)量質(zhì)量的耕地，確保耕地不減少。二是明確“進(jìn)出平衡”的層級，耕地補充首先在縣域內(nèi)落實，縣域范圍內(nèi)無法落實的，在市域范圍內(nèi)落實；市域范圍內(nèi)仍無法落實的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實。三是明確“進(jìn)出平衡”的范疇，將永久基本農(nóng)田以外的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇質(zhì)量較低、零星分散、難以長期穩(wěn)定利用的耕地；將其他農(nóng)用地整治為耕地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇土壤條件和水利設(shè)施配套較好、集中連片的其他農(nóng)用地（第二十條、第二十一條、第二十二條）

（五）關(guān)于耕地保護(hù)補償制度

《土地管理法實施條例》規(guī)定，建立耕地保護(hù)補償制度；國務(wù)院《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補償制度改革的意見》要求完善耕地保護(hù)補償機制。健全完善耕地保護(hù)補償制度內(nèi)容，構(gòu)建耕地保護(hù)的正向激勵機制，對于發(fā)揮地方政府和市場主體保護(hù)耕地的積極性至關(guān)重要。為此，草案進(jìn)一步明確國家對耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任完成好、糧食產(chǎn)量和糧食商品率高的地區(qū)和承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織、國有農(nóng)場等給予獎補。（第五十二條）

（六）關(guān)于黨政同責(zé)和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核

按照習(xí)近平總書記“全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護(hù)責(zé)任”的重要指示，草案將耕地保護(hù)黨政同責(zé)上升為法律制度，明確國家實行耕地保護(hù)黨政同責(zé)。省、自治區(qū)、直轄市黨委、人民政府對本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。健全完善省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，根據(jù)中央有關(guān)改革部署和實踐基礎(chǔ)，草案進(jìn)一步明確國務(wù)院與省、自治區(qū)、直轄市人民政府簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書并進(jìn)行考核，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)與下一級政府簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書并進(jìn)行考核，考核結(jié)果列為地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人綜合考核評價、任期目標(biāo)責(zé)任制考核和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內(nèi)容。（第四十八條、第四十九條）