“行政復(fù)議的范圍還應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大。”

這是十四屆全國人大常委會第三次會議近日對行政復(fù)議法修訂草案二審稿進(jìn)行分組審議時，委員們提出的最為集中的審議意見。

行政復(fù)議是監(jiān)督行政權(quán)依法公正行使、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯、保護(hù)群眾合法權(quán)益的重要制度。提請本次會議審議的行政復(fù)議法修訂草案二審稿認(rèn)真落實中央全面依法治國委員會行政復(fù)議體制改革方案精神，優(yōu)化完善行政復(fù)議制度。

修訂草案二審稿完善了行政復(fù)議范圍的有關(guān)規(guī)定。將行政賠償決定納入行政復(fù)議范圍，細(xì)化可復(fù)議的行政協(xié)議的具體類型，同時進(jìn)一步限定了行政復(fù)議不受理的事項范圍。但委員們認(rèn)為，從有關(guān)數(shù)據(jù)的對比分析可以看出，目前大量的行政爭議并未進(jìn)入行政復(fù)議程序。從案件數(shù)量來看，行政復(fù)議的案件數(shù)量總體也低于行政訴訟。建議進(jìn)一步研究擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，適當(dāng)增加前置條款，更好地發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用。

行政復(fù)議的成本遠(yuǎn)低于行政訴訟

據(jù)了解，目前世界上許多國家解決行政爭議不是主要靠行政訴訟，而是靠行政復(fù)議。行政復(fù)議案件數(shù)量和行政訴訟案件數(shù)量之比，有的國家是7：1，有的國家是8：1，甚至有的國家是24：1，絕大部分行政爭議是靠行政復(fù)議來解決的。

“行政復(fù)議的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政訴訟的成本，訴訟是解決矛盾糾紛成本最高的一種手段。但是我國行政訴訟案件比行政復(fù)議案件多。”景漢朝委員建議，改變現(xiàn)在行政復(fù)議和行政訴訟倒置的局面，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議案件的受案范圍。

李鉞鋒委員在調(diào)研中了解到，目前，行政復(fù)議年均辦案數(shù)量為20萬件左右，然而同期行政訴訟一審案件數(shù)量為30萬件左右，同期行政糾紛信訪案件在400萬件到600萬件。實踐中，有關(guān)部門作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定、鑒定意見，高等學(xué)校錄取等涉及公民基本權(quán)利的行政行為數(shù)量龐大，一旦存在瑕疵，就會對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響，但這些行政行為并未明確納入行政復(fù)議的受案范圍。

“由此可見，大量行政爭議并沒有進(jìn)入行政復(fù)議程序，在行政爭議處理上仍然呈現(xiàn)‘大信訪、中訴訟、小復(fù)議’格局。”李鉞鋒建議，在進(jìn)一步調(diào)研的基礎(chǔ)上，適度擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍，更好落實行政復(fù)議合法、公正、公開、高效、便民、為民的原則，充分發(fā)揮其化解行政爭議的主渠道作用，推動法律、法規(guī)的正確實施。

草案行政復(fù)議范圍規(guī)定有待完善

修訂草案二審稿第十一條規(guī)定了公民、法人或者其他組織可以申請行政復(fù)議的14種情形。分組審議中，委員們認(rèn)為目前規(guī)定的范圍仍然偏窄，建議對受案范圍的規(guī)定作進(jìn)一步調(diào)整。

張軒委員指出，行政復(fù)議是行政行為有可能侵犯公民合法權(quán)益之后的一個救濟(jì)手段，有更便捷、更靈活的特點。他認(rèn)為，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)該擴(kuò)大。“從國家治理的角度來說，司法機(jī)關(guān)的行為應(yīng)該是最后一道防線。從社會風(fēng)氣的導(dǎo)向來說，公民不應(yīng)以訴訟為榮，不能導(dǎo)向好訴之風(fēng)。同時要發(fā)揮行政機(jī)關(guān)快速處理群眾訴求的優(yōu)勢。”

“現(xiàn)在修訂草案二審稿規(guī)定的行政復(fù)議受案范圍，甚至比行政訴訟法的受案范圍還窄，這完全不應(yīng)該。如果要發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，必須進(jìn)一步擴(kuò)大受案范圍。”葉贊平委員指出，從法理上講，行政機(jī)關(guān)作出的任何行政行為，上級行政機(jī)關(guān)都有權(quán)復(fù)議，有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和糾正。

如何進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議范圍

那么，應(yīng)當(dāng)如何擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍？

李巍委員建議將一些對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響的行政行為納入行政復(fù)議范圍。

“比如，公務(wù)員招錄、高等學(xué)校錄取等涉及公民基本權(quán)利的行為以及道路交通事故的責(zé)任認(rèn)定和鑒定意見等等。將這些現(xiàn)實中大量存在的行政爭議納入行政復(fù)議的受案范圍，既有利于行政機(jī)關(guān)自我糾錯、減少信訪和訴訟的數(shù)量，又可以充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用。”李巍說。

吳晶委員建議，把“公務(wù)員招錄爭議”等納入行政復(fù)議的受理范圍。同時，除了列舉式肯定和列舉式排除以外，還可以概括規(guī)定其他均屬于受理范圍，以便減少實踐中對是否屬于復(fù)議受理范圍的爭議，及時解決行政糾紛。

呂忠梅委員建議，把部分對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生影響的“內(nèi)部行政行為”和“準(zhǔn)行政行為”納入行政復(fù)議的范圍。具體來講，將涉及公務(wù)員招錄、高等學(xué)校錄取等涉及公民基本權(quán)利的行為；對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生實際影響的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定、鑒定意見等行政訴訟沒有辦法解決但是客觀存在，并且數(shù)量很龐大的行政爭議，納入行政復(fù)議的受案范圍。

在葉贊平看來，有幾大類案子必須納入行政復(fù)議的受案范圍：一是有關(guān)行政責(zé)任認(rèn)定的案件，包括交通事故責(zé)任認(rèn)定、消防責(zé)任認(rèn)定。二是公務(wù)員招錄、大學(xué)招生。三是規(guī)范性文件的審查。

呂世明委員建議將對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響的規(guī)章以下的規(guī)范納入行政復(fù)議范圍，同時刪除列舉過多的負(fù)面清單，進(jìn)一步擴(kuò)大復(fù)議前置的范圍，健全行政復(fù)議決定方式，豐富行政復(fù)議處理方式，從而達(dá)到更好的效果。